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德國碳定價,何去何從?

作者:范珊珊 來源:能源雜志 發布時間:2019-09-07 瀏覽:
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2019年入夏以來,破紀錄的高溫天氣炙烤著歐洲各地,近幾年來熱浪在歐洲也正在成為一種常態:不斷被刷新的溫度記錄,極端天氣不再是千年一遇,種種跡象不得不引發人們對于全球氣候變暖這一話題的高度關注。

從今年年初開始,在德國柏林、法蘭克福、漢堡等各大城市,眾多青少年開始走上街頭,抗議全球氣候變暖,一場場為氣候罷課的學生運動在德國蔓延開展,他們高舉“尊重地球母親”等標語,呼吁采取行動保護環境。

在德國政界,關于給二氧化碳排放定價的討論在近期因為氣溫不斷升高進入白熱化階段,在過去很長一段時間,德國的碳市場主要是參與歐洲排放交易體系(簡稱EU ETS),該體系主要針對發電行業、能源密集型行業(如煉油廠、煉鋼廠、鐵、鋁、水泥、玻璃、民用航空)的二氧化碳排放設定了總體限制。而現在,氣候變化以及二氧化碳減排的緊迫局勢不得不讓德國政府考慮擴大碳市場涉及的范圍。

據德國當地媒體報道,德國政府正在考慮給沒有被歐盟排放交易體系納入的行業,比如交通和建筑等部門的碳排放進行碳定價。2018年,德國排放量同比下降4.5%至8.658億噸,較1990年水平下降了31%。而伴隨著2020年和2030年的臨近,為達成德國溫室氣體排放總量較1990年分別減少40%和55%的目標,德國政府已經意識到德國實現氣候目標的任務非常嚴峻。

由默克爾領導,多個相關部長組成的“氣候內閣”在7月18日晚舉行了會議,主要討論碳定價的不同方案,涉及內容包括提高對燃油、天然氣的征稅額,開展碳排放權交易等。次日,默克爾公開表示,碳定價是德國實現2030年氣候目標最有效的途徑。

目前,德國的碳市場,主要還是依托歐盟歐洲排放交易體系。在歐洲,ETS系統覆蓋了28個歐盟成員國以及冰島,列支敦士登和挪威的12000多家發電廠和能源工廠。值得注意的是,歐盟排放交易體系并不包括其他能源消耗部門,如運輸、農業和建筑物供暖。

此外,德國政府還對天然氣、汽油、柴油以及電力等能源商品征稅。德國對于能源的最后一次加稅是在20年前,彼時政府推出了“生態稅”。根據德國經濟研究所(DIW)專家2019年3月發表的最新研究結果,“從環境政策角度來看,是失敗的”,因為針對不同能源的稅基太低,無法產生長時期減少能源消費的作用。

事實上,碳市場(ETS)和碳稅是兩種成熟的碳定價工具,在降低溫室氣體排放的同時降低成本、確保成本效益。碳市場的運作原則是“總量控制與交易”。政府規定排放總量的上限值(“總量控制”),企業排放的每噸二氧化碳都必須獲得相應的碳配額。企業可獲得、購買或交易配額,其價值代表碳價。而碳稅指的是,政府設定稅率,碳稅所覆蓋的企業必須為其排放的每噸二氧化碳按照該稅值繳納碳稅。

而無論是參與ETS交易,還是對能源商品進行征稅,德國對于二氧化碳排放控制收效甚微。因而,德國政府不得不考慮更為廣泛和嚴苛的措施。

改革現有的交易體系?

歐盟排放交易體系是專為發電行業、航空和能源密集型行業而設計,然而,從實施多年的效果看,卻未能讓歐洲化石燃料、電力以及碳密集型工業變得更加昂貴。過剩的碳配額(EUA)被免費發放,因而很長時間以來每噸二氧化碳價格停滯在4-7歐元之間。

為了解決這一問題,一些歐洲國家比如英國在碳交易體系中引入了碳底價概念。電力生產商必須支付預期的EUA價格和英國碳底價之間的差額(簡稱為CPS)。根據預測的ETS價格,CPS提前三年設定。

以市場為導向的經濟研究人員和以能源轉型為重點的智庫都認為,一些歐洲國家可以以類似的方式設置碳底價,根據當前的EUA價格每年進行調整。

另一種設定歐洲排放配額最低價格的方法是采用“拍賣底價”,類似于加利福尼亞模式,該模式設定了拍賣時出售的EUA的下限。如果拍賣結束,沒有在底價以上售出的所有配額,則要被刪除。這種模型只能在整個歐盟排放交易體系中實施。

在德國,許多非政府組織,研究人員和智囊團都提出了設置ETS的碳底價。但這個想法并沒有被納入政府的官方議程。法國政府一直在推動這一做法,得到其他歐洲國家的支持,包括荷蘭、瑞典和西班牙,他們于2018年12月簽署了“加強和擴大歐洲碳定價”的聯合呼吁。但是,德國沒有簽署該文件。

德國的供暖(主要是建筑物)和運輸部門還是依賴傳統的化石能源,即天然氣、汽油和柴油等。據統計,2016年,這些部門排放占德國溫室氣體排放量的約33%,而他們不受任何碳交易或二氧化碳導向的稅收計劃的約束。

然而,2018年夏季的干旱以及學生氣候抗議活動的持續進行將氣候行動推向了政治辯論的最前沿。截至2019年7月,許多主要政黨和研究機構都提出了碳定價的想法,而德國政府需要考慮的是哪種方案更適合德國國情。

強烈關注以市場為導向的研究人員和政黨普遍認為,供暖和運輸部門的化石燃料使用也應該納入碳市場,也就是擴大原有的排放交易體系的范圍。設定、拍賣和交易一定數量的排放配額,同時規定排放上限,最終的二氧化碳排放者購買配額。在運輸和供暖部門,這將意味著大量的最終能源消費者,即汽車、房屋的所有者,必須為他們的能源使用提供排放證書。

在上游,那些生產和或銷售化石燃料的生產商、貿易商、進口商、煉油廠以及加油站,將被迫根據燃料的二氧化碳強度購買碳證書。研究人員認為該模型更可行且更容易實現。

一些批評者警告稱,目前的ETS系統存在許多不完善之處,例如超額配額,這也可能影響這些新納入的部門。并且,任何新的定價方案都必須考慮到現有的化石燃料稅,如果實施新的交易體系,必須對原有的稅制進行改革。

更傾向于碳稅?

另一種擴大定價碳的方法是根據二氧化碳強度調整現有的能源產品稅和征稅。由于這種方法不涉及設定排放上限,因此僅通過政府設定的二氧化碳(每年增加)價格就可以實現減排。碳稅通常沿用已有稅收制度的相關渠道,無需建立新的配額交易基礎設施,因此更容易落實。

德國環境部長Svenja Schulze以及能源轉型和氣候導向研究人員普遍贊成二氧化碳稅。Svenja Schulze表示:“二氧化碳應該有價格,溫室氣體排放應該收稅。”行業協會BDI還建議,應根據排放強度調整能源稅,并且到2030年,運輸部門應該被納入二氧化碳定價計劃的一部分。

從技術角度來看,只要相應的工具結構合理,碳稅或單獨的國家排放交易系統都可以產生同樣的效果。“原則上,這兩種選擇都是權宜之計,因此不必進行意見之爭”,尤其是因為兩者都是臨時解決方案。根據德國一些智庫專家報告,與創建單獨的排放交易計劃相比,征收碳稅從管理角度來看具有更快的實施機會。

斯圖加特大學能源經濟與合理能源利用研究所常務董事Kai Hufendiek教授表示,無論二氧化碳是征稅還是建立碳排放的交易體系,其影響都非常相似。只有在經濟理論的深處,差異才會明顯。

人們普遍認為,任何一種碳定價體系都必須考慮減輕消費者的成本負擔,特別是那些財力有限的消費者。一方面可以通過減少對其他能源(例如電力)的稅收,另一方面通過使用定價的部分收入來向家庭提供補貼來實現。

據路透社報道,德國政府正在討論針對使用化石燃料發電、運輸和供暖的領域排放征收稅費,每公噸排放稅為35歐元。征稅將為德國財政部帶來250億歐元的稅收收入。這部分資金可用于支付可再生能源開發、家庭保溫計劃和供暖系統翻新。

隨著時間的推移,未來也可能出現將兩種工具混合的政策,例如在碳市場中設定價格下限和上限,從而對碳價進行控制。此外,控排企業可通過提交抵消項目配額來代替繳納(部分)碳稅,是另一種混合方式。碳定價政策有不同的設計方案供選擇,無論采取何種方案,碳定價都是政府用來以較低社會成本實現減排的重要工具。

關鍵字:碳交易

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